21 Jul 2025 La responsabilidad administrativa en Venezuela: Algunas ideas para su reforma
Jessica Vivas Roso, La responsabilidad administrativa en Venezuela: Algunas ideas para su reforma, CIDEP y CECOFI, Caracas, 2025, ISBN 978-980-7834-48-3, pp. 441.
En esta obra la autora analiza la figura de la responsabilidad administrativa en Venezuela, no sólo a través de la revisión de la doctrina, sino que incorpora el estudio de distintas decisiones emanadas de la Sala Constitucional y la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, e incluso, los criterios y opiniones emitidos por la Contraloría General de la República en su rol de órgano rector del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Dicho análisis se realiza a través de cuatro capítulos. En el primero, se realiza la delimitación conceptual de la responsabilidad administrativa, su ámbito objetivo y subjetivo, los órganos administrativos y judiciales competentes para declararla y las consecuencias de su declaratoria. En el segundo, se estudian con detalle los 53 supuestos generadores de responsabilidad administrativa previstos en el ordenamiento jurídico venezolano, los cuales son analizados teniendo como parámetro el ámbito objetivo de la responsabilidad administrativa, es decir, si el supuesto tipificado garantiza o no el adecuado resguardo, manejo, administración y custodia del patrimonio público. En el tercero, se examinan las distintas etapas y fases que comprenden procedimiento administrativo que debe tramitarse para la determinación de la responsabilidad administrativa, y en el cuarto y último capítulo, se detallan las consecuencias de la declaratoria de responsabilidad administrativa. En este capítulo, además, la autora realiza una breve revisión de la figura del reparo —la responsabilidad civil que pueden declarar los órganos de control fiscal en Venezuela— para evidenciar algunas de las complejidades e incidencias prácticas que surgen como consecuencia del establecimiento de la responsabilidad administrativa y el reparo a través de un único procedimiento, tal como lo establece la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. A continuación, explicamos cada capítulo:
- La responsabilidad administrativa en Venezuela. Delimitación conceptual y naturaleza jurídica
En este capítulo la autora parte de una breve mención a la distribución del Poder Público prevista en la Constitución venezolana de 1999, con la finalidad de destacar: 1. Que el Sistema Nacional de Control Fiscal se inserta dentro del denominado Poder Ciudadano, 2. Que la Contraloría General de la República es el órgano rector del mencionado sistema, 3. Que a ella le corresponde la vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos, y bienes públicos, así como de las operaciones relativas a los mismos.
Seguidamente, identifica los distintos órganos que forman parte del mencionado sistema, con énfasis en los órganos de control fiscal porque tienen atribuida la competencia para declarar y determinar la responsabilidad administrativa de una persona. Concretamente: 1. La Contraloría General de la República, 2. La Contraloría de los estados, distritos, distritos metropolitanos y municipios, 3. La Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana, y; 4. Las Unidades de Auditoría Interna de los órganos y entes del Poder Público.
Luego revisa las responsabilidades que prevé la Constitución de 1999, pero concentrándose en la responsabilidad administrativa. De ésta, se presenta las distintas nociones de la doctrina y la jurisprudencia venezolana, para concluir que en Venezuela existe uniformidad sobre lo que debe entenderse por responsabilidad administrativa y que se trata de una institución jurídica que: 1. Es declarada por los órganos de control fiscal, 2. Es declarada a aquellos sujetos que intervengan de cualquier forma en la administración, manejo o custodia del patrimonio público, no siendo exclusiva de los funcionarios públicos, 3. Es un mecanismo que busca garantizar el uso adecuado de los recursos del Estado, 4. Las leyes determinan los supuestos que originan la responsabilidad, 5. Implica la imposición de sanciones administrativas.
- Supuestos generadores de responsabilidad administrativa en Venezuela
En este capítulo, la autora estudia los 53 supuestos generadores de responsabilidad administrativa que prevé el ordenamiento jurídico venezolano —32 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (en adelante Ley Orgánica de la Contraloría); 4 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, y 17 de la Ley de Contrataciones Públicas—. La revisión es efectuada con un fin concreto: determinar si cada uno de estos supuestos atiende y responde al objetivo que persigue la responsabilidad administrativa.
La revisión realizada por la autora la lleva a concluir que, en Venezuela se tipifican como supuestos generadores de responsabilidad administrativa un conjunto de hechos, actos y omisiones que no guardan relación alguna con el objetivo de esta institución. El mejor ejemplo de ello lo constituye la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, cuyos supuestos no se vinculan con el resguardo, manejo, administración y custodia del patrimonio público, sino con otras conductas que pueden constituir infracciones administrativas y que deberían ser sancionadas bajo otra institución jurídica.
- Procedimiento para la declaratoria de responsabilidad administrativa
En este capítulo, la autora revisa el procedimiento administrativo sancionatorio para declarar la responsabilidad administrativa, comenzando por los principios del procedimiento administrativo sancionatorio y su aplicación en el procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa. En este punto, la autora destaca que algunos de los principios estudiados, como la presunción de inocencia y los principios de tipicidad, proporcionalidad y del non bis in ídem, no son garantizados por el legislador, que permite, por ejemplo, que a un mismo sujeto y por unos mismos hechos se le impongan las sanciones de multa, destitución e inhabilitación para el ejercicio de las funciones públicas.
Respecto del análisis que realiza a las distintas fases del procedimiento administrativo, la autora expresa que existen debilidades normativas respecto del lapso probatorio, resaltando que aunque la carga probatoria la debe tener el órgano de control fiscal que tramita el procedimiento, la ley no le otorga al particular o interesado legítimo la posibilidad de hacer oposición a las pruebas o ejercer su derecho a la contradicción de éstas.
En las formas de terminación del procedimiento, la autora también destaca un conjunto de debilidades, ya que ni la Ley Orgánica de la Contraloría, ni su reglamento prevén: 1. El tiempo máximo de duración del procedimiento; y 2. Si es aplicable alguna figura jurídica que permita dar por concluido el mismo, sin que se dicte un acto administrativo que declare la responsabilidad del sujeto, o declare su absolución o declare el sobreseimiento del procedimiento; refiriéndose concretamente a figuras como la perención, caducidad o desistimiento del procedimiento.
Para la autora, este vacío legal ha permitido que el procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa sea utilizado como herramienta política, dado que, se somete al particular, de forma indefinida, a un procedimiento administrativo sancionatorio; es decir, sin límite de tiempo para su culminación. Lo que da lugar a que pueda finalizarse cuando razones políticas o extrajurídicas lo consideren conveniente.
En cuanto al sobreseimiento, destaca que es una figura que tiene una escueta regulación y sustenta su afirmación en el hecho que la Ley Orgánica de la Contraloría dispone que, mediante la tramitación de un único procedimiento administrativo, se pueden declarar dos tipos de responsabilidades: la responsabilidad administrativa, que fue el objeto de estudio de esta obra, y el reparo o la responsabilidad civil que debe declararse cuando existe un daño al patrimonio público. Sin embargo, las causales o motivos que pueden dar lugar al sobreseimiento del procedimiento se limitan a la determinación de responsabilidad administrativa.
- Consecuencias de la declaratoria de responsabilidad administrativa
En este capítulo la autora estudia las consecuencias de la declaratoria de la responsabilidad administrativa, pero, también incorpora un breve análisis del reparo o responsabilidad civil que, eventualmente, puede surgir cuando exista daño al patrimonio público. Dicho análisis forma parte de la obra porque la Ley Orgánica de la Contraloría prevé que dos responsabilidades distintas (responsabilidad administrativa y reparo) pueden declararse con la tramitación de un solo procedimiento administrativo.
En este capítulo la autora también revisa las múltiples sanciones que derivan de la declaratoria de la responsabilidad administrativa: 1. La multa que vendría a ser la sanción principal, pero que para la autora resulta ineficaz porque los límites mínimos y máximos establecidos por el legislador representan sumas irrisorias; y 2. Las “mal denominadas” sanciones accesorias, previstas en el artículo 105 de la ley, que son: 2.1. la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses, 2.2. la destitución del declarado responsable; y 2.3. la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años.
La autora utiliza el término “mal denominadas” sanciones accesorias porque luego que, en el año 2008, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia utilizara la distinción de sanción principal y sanciones accesorias para justificar que estas últimas no vulneran el principio del non bis in ídem, en 2013 la misma Sala Constitucional y posteriormente la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia reconocieron que se trata de verdaderas sanciones principales que derivan del hecho de haberse declarado la responsabilidad administrativa de un sujeto.
Destaca la autora que estas “sanciones accesorias” las impone de forma exclusiva y excluyente el Contralor General de la República sin que se tramite un procedimiento administrativo previo, lo que constituye una clara violación del derecho a la defensa y al debido procedimiento, pero, además, violan el derecho al sufragio pasivo porque se imponen a sujetos que ocupan cargos de elección popular y se han utilizado como herramienta para impedir la participación en procesos electorales de determinadas personas; violan el principio de proporcionalidad dado que la Ley no regula en qué supuestos puede imponerse cada sanción, e incluso existen casos documentados en los que además de la sanción de multa, a un mismo sujeto se le han impuesto dos de las tres “sanciones accesorias”.
En este mismo capítulo, se revisan los recursos administrativos y judiciales que pueden interponerse contra los actos administrativos que derivan de la declaratoria de responsabilidad administrativa, a saber, el acto principal que la declara e impone la multa, que puede ser dictado por cualquier órgano de control fiscal, y el acto que impone las sanciones previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría y que dicta el Contralor General de la República de forma exclusiva y excluyente. Así como las situaciones que, en la práctica, debe enfrentar un sujeto que, por habérsele declarado una misma responsabilidad, debe impugnar dos actos distintos en tribunales diferentes y que se ejecutan por separado.
Como cierre, la autora propone algunas ideas sobre posibles reformas que deben realizarse al régimen jurídico de la responsabilidad administrativa para permitir que esta institución jurídica pueda garantizar las finalidades de salvaguarda y protección del patrimonio público venezolano contra cualquier acción de menoscabo de naturaleza administrativa.
Este libro que tiene su origen en el desarrollo de la tesis doctoral de la profesora Jessica Vivas Roso, por sus estudios realizados en la Universidade da Coruña, bajo la dirección de los profesores Victoria De Dios Viéitez (Universidade da Coruña,) y Josep Ramon Fuentes i Gasó (Universitat Rovira i Virgili), da cuenta no sólo del rigor científico y académico de la autora, sino también de su coraje y valentía al analizar este tema, en un país donde existe una evidente crisis institucional y democrática, que alcanza a los organismos de control.
Se trata de una obra de lectura obligatoria para los estudiosos del control fiscal que se presenta con pureza metodológica, precisión argumentativa, ponderación lógica e impecable aproximación sistemática. Todo lo cual se pone de manifiesto mediante el empleo de un lenguaje sencillo, a través de una exposición directa y precisa, sin evadir la consideración cabal de temas que pudieran considerarse riesgosos.
Dr. Alejandro Canónico-Sarabia
Director del Instituto de Buen Gobierno y Calidad Democrática.
Universidad Villanueva
